Որքանո՞վ է կառավարության գործունեությունը թափանցիկ. ԲԿԳ գնահատականները գոհացուցիչ չեն

2011թ.-ին Հայաստանը միացել է 8 երկրների կառավարությունների նախաձեռնած «Բաց կառավարության գործընկերությանը» (ԲԿԳ), որն անդրադառնում է տարբեր երկրներում կառավարությունների գործունեության թափանցիկությանը, որպեսզի երկրները ստանձնեն պարտավորություն՝ տեղեկատվության հասանելիության, հանրային մասնակցության և հաշվետվողականության հետ կապված հարցերի վերաբերյալ, և, թե այդ նպատակով ինչպես են կիրառվում տեղեկատվական տեխնոլոգիաներն ու նորարարությունները: ԲԿԳ շրջանակներում ՀՀ կառավարությունը մշակել է գործողությունների ծրագիր, ստանձնել է 15 պարտավորություններ, օրինակ՝ էլեկտրոնային կառավարման միջոցով բաց կառավարության խթանում, բյուջեի պլանավորման և հաշվետվական համակարգերի բարելավում, գնումների ընթացակարգերի բարելավում, տեղեկատվության մատչելիության խթանում, կոռուպցիայի դեմ պայքար, և այլն: Իսկ անցած տարի հոկտեմբերին հաշվետվություն է ներկայացրել պարտավորությունների կատարման վերաբերյալ, սովորույթի համաձայն՝ ամբողջությամբ «վարդագույն երանգներով»: Սակայն ԲԿԳ-ն կատարել է նաև անկախ ուսումնասիրություն, որի շրջանակներում հետազոտվել են թե՛ կառավարության տրամադրած փաստաթղթերը, թե՛ քաղաքացիական հասարակության կառույցների և առանձին մասնագետների կողմից կատարված դիտարկումների արդյունքներն ու կարծիքները: ԲԿԳ հետազոտության արդյունքները չեն համապատասխանում մեր իշխանությունների գնահատականներին և բոլորովին գոհացուցիչ չեն:

Ուսումնասիրությունն իրականացրած անկախ փորձագետ Արտակ Քյուրումյանը «168 Ժամի» հետ զրույցում նշեց, որ ՀՀ-ի ստանձնած պարտավորությունների մի մասը զուտ տեխնիկական բնույթի է և ԲԿԳ արժեքներին չի համապատասխանում, թեև միաժամանակ նկատեց, որ նախաձեռնությունը նոր է բոլոր երկրների համար, և բնական է, շատ երկրներում կարող են թերություններ լինել:

«Չնայած պարտավորությունների մի մասը կատարվել է, բայց դրանց մեծ մասը որևէ կերպ չեն նպաստում կառավարության գործունեության թափանցիկության և հաշվետվողականության բարելավմանը կամ հանրային քննարկումների համար նոր հարթակի ձևավորմանը: Մի շարք պարտավորություններ, որոնք անմիջապես առնչվում են ԲԿԳ արժեքներին` գնումների համակարգ, պաշտոնյաների գույքի և եկամուտների հայտարարագրում, կոռուպցիայի դեմ պայքար և այլն, կատարվել են մասնակիորեն, և կառավարությունը դեռ շատ գործ ունի անելու այդ ուղղությամբ»,- ասաց Ա.Քյուրումյանը:

Թեև ԲԿԳ-ի կողմից խնդիր է դրվել՝ գործողությունների ծրագրի հետ կապված լայն հանրային մասնակցություն ապահովել, բայց հայ հանրությունը բացարձակապես տեղյակ չի եղել դրա մասին, ծրագիրը շրջանառվել է պետական մարմինների և ընդամենը մի քանի հ/կ-ների շրջանակում («Ինֆորմացիայի ազատության» կենտրոն, «Թրանսփարենսի ինթերնեշնլ հակակոռուպցիոն» կենտրոն և «Ասպարեզ» ակումբ):

Պարտավորություններից առաջինը Միասնական վճարումների էլեկտրոնային համակարգի ներկայացումն է, որը ներդրվել է, բայց, ըստ փորձագետի հաշվետվության, կառավարման համակարգում ոչնչով չի ավելացրել ԲԿԳ արժեքներ հանդիսացող տեղեկատվության հասանելիությունը, հաշվետվողականությունը և հանրային մասնակցությունը:

«ԲԿԳ նպատակներից մեկը կառավարությունների գործունեությունը հանրության համար թափանցիկ դարձնելն է: Այս պարտավորության կատարման արդյունքում՝ կառավարության գործունեության որևէ ոլորտ թափանցիկ չի դարձել հանրության համար, այլ ընդհակառակը՝ այս համակարգը ներդնելով՝ կառավարությունը ձգտում է իր համար դիտարկելի դարձնել պետական տարբեր տուրքերի վճարումը, չնայած պարզ է, որ առանց այս համակարգի էլ  կառավարությունը տեսնում և հաշվառում է, թե ով, երբ, ինչ մեծությամբ և ինչ նպատակով է վճարել որևէ տուրք»,- ասաց Ա.Քյուրումյանը:

«Mail-Armenia» համակարգի ներդրում՝ առաջին անգամ անձնագիր ստանալու համար դիմած քաղաքացիներին էլեկտրոնային հասցեի տրամադրում՝ պետության կողմից կատարվող ծանուցումների համար, որը 2013 թ. հոկտեմբերի վերջի դրությամբ կատարվել է տեխնիկական աշխատանքների 50%-ի չափով: Բայց խնդիրն այն է, որ եթե էլ.փոստով ուղարկված նամակը համարվելու է պաշտոնական ծանուցում, ապա նույն կերպ քաղաքացիների նամակներին պետք է պաշտոնական պատասխան տրվի, ինչը չի նախատեսվում:

E-statistics համակարգի ներդրում՝ Ազգային վիճակագրական ծառայությանը տրամադրվող հաշվետվությունների ներկայացման էլեկտրոնային համակարգ, որը ներկա տեսքով ԲԳԿ արժեքներից ոչ մեկին չի համապատասխանում: ԲԿԳ արժեքային համակարգին կհամապատասխաներ ԱՎԾ տեղեկատվական շտեմարաններում առկա տվյալները կամ դրա մի մասը տեխնոլոգիապես ընթեռնելի եղանակով հանրությանը հասանելի դարձնելը, հատկապես, եթե հաշվի առնենք, որ էլեկտրոնային եղանակով ԱՎԾ հաշվետվություններ ներկայացնելու արդյունքում ձևավորվելու է տվյալների էլեկտրոնային շտեմարան: Սակայն գործողությունների առաջին ծրագրում ՀՀ կառավարությունն այդպիսի պարտավորություն չի ստանձնել: Հաշվետվության հեղինակը հույս հայտնեց, որ երկրորդ ծրագիրը կառավարության ունեցած տեղեկատվությունը և տեղեկատվական շտեմարանները հանրությանը հասանելի դարձնելու ուղղությամբ քայլեր կնախատեսի:

Հաշվետվության համաձայն՝ ԲԳԿ արժեքներին չեն համապատասխանում նաև Պետավտոտեսչության ոլորտի բարեփոխումները (ձևավորվող էլեկտրոնային բազաները հասանելի չեն հանրությանը), «Mulberry» էլեկտրոնային փաստաթղթերի շրջանառության համակարգը (ներքին ցանց է՝ նախատեսված ՀՀ բոլոր 48 քաղաքային վարչական մարմինների շփման համար), Կարգավորող նորմատիվ իրավական ակտերի վերանայումը («Guillotine» ծրագիր), Պետական հատվածում ներքին աուդիտի համակարգի ներդրումը (ներքին մենեջմենթի համար է և հրապարակման ենթակա չէ) և, ըստ էության, սրանց ստանձնումն ինքնին անիմաստ է եղել: Հ/կ-ները ևս հետաքրքրություն հանդես չեն բերել վերը նշված պարտավորությունների նկատմամբ, իսկ ահա ստորև ներկայացվող պարտավորությունները գտնվել են նրանց ուշադրության կենտրոնում, և նրանք դիտարկել են դրանց կատարումն ու հաշվետվություններ հրապարակել:

ԲԳԿ արժեքներին համապատասխանության և կառավարության գործունեության թափանցիկության առումով՝ հաշվետվությունում կարելի է առանձնացնել Գնումների ընթացակարգի բարելավումը: Փաստաթղթի համաձայն՝ սա կարևոր է տեղեկատվության հասանելիության և տեխնոլոգիաների ու նորարարության առումով, սակայն դեռևս շատ թերի է: 2011-ին Ֆինանսների նախարարությունը պաշտոնապես հայտարարեց գնումների էլեկտրոնային համակարգի գործարկման մասին, որը 2012թ. մայիսին Տիրանայում կայացած համաժողովի ժամանակ ներկայացվել է՝ որպես գնումների թափանցիկության ուղղությամբ կատարված «մեծ» քայլ: Այնուամենայնիվ, չնայած բոլոր ջանքերին, 2012թ. սեպտեմբերի 15-ին ՀՀ նախագահը վարչապետին և նախարարներին քննադատեց գնումների համակարգը ձախողելու համար՝ այն բանից հետո, երբ նախագահի վերահսկողական ծառայությունը բարձրաձայնեց ոլորտում առկա համակարգային և կազմակերպչական բնույթի խնդիրների մասին: Իրենց գործընկերների հետ համակարծիք են նաև Վերահսկիչ պալատի անդամները, որոնց 2012 թ. հաշվետվության մեջ նշվում է, որ  «դեռևս բացահայտվում են հակամրցակցային, անարդյունավետ, ոչ թափանցիկ, ոչ հրապարակային և խտրական հիմքերով կազմակերպված գնման գործընթացներ»: Գնումների ոլորտի և էլեկտրոնային գնումների համակարգի վերաբերյալ բացասական գնահատականներ են տվել նաև PFA, ԹԻ, ԻՏՁՄ կազմակերպությունները, իսկ Ֆինանսների նախարարության Ֆինանսական վերահսկողության տեսչությունը գնումների օրենսդրության խախտման մի շարք դեպքեր է նշել:

ՀՀ ֆինանսների նախարար Դավիթ Սարգսյանը ոչ մեկ անգամ հայտարարել է, թե նախարարությունը միջոցներ է ձեռնարկում գնումների համակարգը բարելավելու ուղղությամբ, բայց խոսելով ոլորտի բազում մանր խնդիրների մասին՝ փորձ է արվում շրջանցել հիմնականը՝ 1 անձից գնումների իրականացումը, որը զանգվածային բնույթ է կրում:

Ընդ որում՝ կարծիք կա նաև, որ հ/կ-ները դժվարությունների են հանդիպում բողոքարկման խորհրդի կազմ մտնելու հարցում, քանի որ Ֆինանսների նախարարությունն արհեստական դժվարություններ է ստեղծում նրանց համար, թեև այս տարեսկզբին ասուլիսի ժամանակ Դ.Սարգսյանն ինքն էր հրավիրում հ/կ-ներին ավելի ակտիվ լինել:

Գնումների ոլորտն առավել թափանցիկ դարձնելու համար հաշվետվությունում առաջարկվում է դադարեցնել գնումների ոչ մրցակցային եղանակների օգտագործումը և յուրաքանչյուր տարվա բյուջեի հետ միաժամանակ հրապարակել, թե յուրաքանչյուր նախարարություն և գերատեսչություն՝ ըստ ծավալի և քանակի, ինչ գործարքներ է կատարել:

Ըստ հաշվետվության՝ տեղեկատվության հասանելիության և հաշվետվողականության տեսակետից շատ կարևոր բարեփոխում է Բյուջեի պլանավորման և հաշվետվական համակարգերի բարելավումը՝ ծրագրային բյուջետավորման ամբողջական կիրառման միջոցով: Էությունն այն է, որ ծրագրային բյուջետավորումը բյուջեն համակցում է կառավարության նպատակների հետ, ինչն օգնում է հստակեցնել բյուջետային տարբեր ծրագրերի համար միջոցների հատկացման նպատակայնությունն ու դրանց օգտագործման արդյունավետությունը, այդ ծրագրերը կապել կառավարության ռազմավարական նպատակների հետ և կառավարությունից հաշվետվություն պահանջել, թե ինչքանով է այն հասել իր իսկ կողմից սահմանված նպատակներին: Մասնագետների գնահատմամբ՝ սա տրանսֆորմատիվ փոփոխություն է, որ պետք է ամբողջությամբ ներդրվեր մինչև 2014 թ., բայց չի կատարվել: Այս տարվա բյուջեում ծրագրային ինչ-որ տարրեր, սահմանումներ կան, բայց դեռ շատ աշխատանք կա անելու: Կառավարության գործունեության ծրագրում նշվում է, որ համակարգն ամբողջությամբ ներդրվելու է 2018-ից, բայց թե ինչպես է բյուջեն կապվելու կառավարության ռազմավարական նպատակների հետ, պարզ չէ:

Հաշվետվողականության տեսակետից կարևոր է Տեղեկատվության մատչելիության խթանումը, որը մի քանի կետ է պարունակում: Մասնավորապես՝ կառավարությունը ստանձնել է Գույքի և եկամուտների հայտարարագրման թափանցիկության ապահովման  պարտավորություն, որի շրջանակներում բոլոր բարձրաստիճան պաշտոնատար անձինք պետք է Բարձրաստիճան պաշտոնատար անձանց էթիկայի հանձնաժողով ներկայացնեն 2012թ. գույքի և եկամուտների հայտարարագրեր: Հանձնաժողովը պնդում է, թե բոլորը ներկայացրել են, բայց համաձայն Խոսքի ազատության պաշտպանության կոմիտեի, որը հանձնաժողովի կայքի մոնիտորինգ է իրականացրել, կայքում առկա է 660 պաշտոնյաներից ընդամենը 322-ի հաշվետվությունը: Այս թերի աշխատանքը պատճառաբանվել է կայքի վերակառուցմամբ, թեև, նկատենք, այն բոլորովին նոր է: Նշվել է, թե ՀԲ աջակցությամբ նոր համակարգ է ներդրվում, որ պաշտոնյաներն ինքնուրույն մուտքագրեն իրենց հայտարարագրերը: Էթիկայի հանձնաժողովը նաև պետք է հայտարարագրերի վերլուծություն ներկայացնի, որը կայքում բացակայում է: Հանձնաժողովի անդամները պնդում են, թե վերլուծությունն արված է, բայց չի հրապարակվել՝ օրենսդրորեն նման պարտավորության բացակայության պատճառով: Սա աբսուրդային է, քանի որ, եթե օրենքը չի արգելում, իսկ Հայաստանի Հանրապետությունը պարտավորություն է ստանձնել, նշանակում է՝ փաստաթուղթը պետք է հրապարակվի:

Ուշագրավ է նաև Կոռուպցիայի դեմ պայքարի պարտավորությունը, որը համապատասխանում է ԲԳԿ հանրային մասնակցության և հաշվետվողականության պահանջներին: Ըստ հաշվետվության՝ Կոռուպցիայի դեմ պայքարի խորհուրդը ղեկավարվում է վարչապետի կողմից: Վերջին անգամ խորհրդի նիստ տեղի է ունեցել 2012թ. դեկտեմբերին, երբ քննարկվել է 2009-2012թթ. ռազմավարության կատարման հաշվետվությունը: Կոռուպցիայի դեմ պայքարում Հայաստանն անցումային փուլում է՝ նախորդ ռազմավարության ներդրման ժամկետն ավարտվել է, և կառավարությունը դիտարկում է հետագա քայլերի այլընտրանքները: Այս տարի դեկտեմբերի վերջին որոշում ընդունվեց՝ կառավարության կազմում կոռուպցիայի դեմ պայքարի մարմին ստեղծել, բայց դա պահանջվում էր 2009-2012 թթ. ռազմավարությամբ: Կառավարության կառուցվածքում պետք է ստեղծվեր քարտուղարություն, որի հիմնական դերը պետք է լիներ հասարակության իրազեկման մասով մոնիտորինգի և կոռուպցիայի դեմ պայքարի հանձնաժողովներին օժանդակելը: Պնդումներ կան, որ մոնիտորինգային հանձնաժողովը չի աշխատում: Կոռուպցիայի վերաբերյալ պարտավորության շրջանակներում կառավարությունը նաև խոստացել էր հ/կ-ների հետ կանոնավոր կերպով քննարկել կոռուպցիայի մակարդակի և ծավալների, ինչպես նաև՝ մոնիտորինգային և հետազոտական ծրագրերի արդյունքները և անհրաժեշտ ուղղումներ կատարել իր կողմից իրականացվող հակակոռուպցիոն քաղաքականության ձևակերպման և իրականացման մեջ: Սակայն նման քննարկումներ չեն կազմակերպվել: ՀՀ կառավարությունն արդեն մեկ տարուց ավելի կոռուպցիայի դեմ պայքարի որևէ փաստաթղթավորված մոտեցում չունի:

Ի դեպ, ԲԿԳ շրջանակներում կառավարության գործողությունների ծրագիրը հաստատվել է գործադիրի Նախարարական կոմիտեի նիստում` արձանագրային որոշմամբ, մինչդեռ այդ կոմիտեները նման լիազորություններ չունեն: Ինչևէ, կառավարությունը մինչև այս տարվա ապրիլ պետք է մշակի ու ներկայացնի գործողությունների 2-րդ ծրագիրը:

Հետաքրքրական է, որ ԲԳԿ այս պարտավորությունների կատարման գծով ՀՀ-ն առայժմ չի ստացել ոչ մի կոպեկ ֆինանսավորում, և այդպիսին չի էլ նախատեսվում: Հարց է ծագում՝ էլ ինչո՞ւ է կառավարությունը ջանք թափում, ժամանակ ու ռեսուրսներ ծախսում ինչ-որ պարտավորություններ կատարելու համար: Նկատենք, որ ԲԳԿ-ին միանալու որոշումն ընդունվել էր ՀՀ ԱԳ նախարար Էդվարդ Նալբանդյանին ԱՄՆ պետքարտուղար Հիլարի Քլինթոնի կողմից հղված նամակ-առաջարկից հետո (ԲԳԿ նախաձեռնողներն են՝ ԱՄՆ, Բրազիլիա, Ինդոնեզիա, Մեքսիկա, Նորվեգիա, Ֆիլիպիններ, Հարավային Աֆրիկա, Միացյալ Թագավորություն): Միաժամանակ՝ այդ ժամանակաշրջանում ՀՀ-ն խնդիր ուներ Արևմուտքի, մասնավորապես՝ ԵՄ-ի հավանությանն արժանանալու. չէ՞ որ Հայաստանն արագացված տեմպերով շարժվում էր ԵՄ-ի հետ Ասոցացման համաձայնագիր կնքելու ուղղությամբ: Չի բացառվում նաև, որ ՀՀ իշխանությունն ապագայում հարակից այլ դոնորներից ֆինանսական աջակցություն կխնդրի այս կամ այն պարտավորությունը կատարելու համար: