Դիտարկումներ` «Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության փոփոխությունների նախագիծը հանրաքվեի դնելու մասին» Ազգային ժողովի որոշման վերաբերյալ

Ս․ թ․ փետրվարի 6-ին Ազգային ժողովը արտահերթ նիստում ընդունեց «Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության փոփոխությունների նախագիծը հանրաքվեի դնելու մասին» Ազգային ժողովի որոշում։ Նախագծի ընդունմանը նախորդեց Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության փոփոխությունների նախագիծը առաջին ընթերցմամբ մերժելը, որը խորհրդարանական մեծամասնություն ունեցող խմբակցության համոզմամբ անհրաժեշտ էր, որպեսզի առանց Սահմանադրական դատարանի կողմից Սահմանադրության փոփոխությունների նախագծի սահմանադրականության ստուգման հնարավոր լինի սահմանադրական փոփոխությունների նախագիծը դնել   հանրաքվեի ՝ վկայակոչելով Սահմանադրության 202-րդ հոդվածի 3-րդ մասը։

«Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության փոփոխությունների նախագիծը հանրաքվեի դնելու մասին» Ազգային ժողովի որոշման նախագիծը ընդունվեց ընթացակարգային լուրջ խախտումներով, իսկ բուն տեքստը պարունակում է բովանդակային լուրջ խնդիրներ, որոնք կներկայացվեն ստորև։

Ներկայացվող հիմնավորումներն առավելապես ուղղված են մեր հասարակության իրավաբանական համայնքին:

I.    Նախագծի ընդունման ընթացակարգային խախտումները

1. Ազգային ժողովը հանրաքվեի է դրել Սահմանադրության փոփոխությունների նախագիծ, որը ըստ «Ազգային ժողովի կանոնակարգ»  սահմանադրական օրենքի (այսուհետ՝ ԱԺ կանոնակարգ) շրջանառությունից հանված է։

1.1. Սահմանադրության 202-րդ հոդվածը նախատեսում է Սահմանադրության փոփոխության երկու ճանապարհ․
ա) բացառապես հանրաքվե՝ 202-րդ հոդվածի 1-ին մասով մատնանշված դրույթների պարագայում,

բ) Ազգային ժողովի առնվազն 2/3-ով, ինչպես նաև հանրաքվեով փոփոխում՝ 202-րդ հոդվածի 1-ին մասում չնախատեսված մյուս բոլոր դրույթների պարագայում։

1.2. Ազգային ժողովի կողմից Սահմանադրության փոփոխման համար Սահմանադրության 202-րդ հոդվածի 3-րդ մասը նախատեսել է նաև լրացուցիչ հնարավորություն` այն դեպքում, երբ Ազգային ժողովը ի վիճակի չէ հավաքել պահանջվող 2/3-րդ մեծամասնությունը երկրորդ ընթերցմամբ, բայց Սահմանադրության փոփոխությունների նախագծի օգտին կա պատգամավորների 3/5-րդի աջակցությունը։ Այսպիսով՝ 202-րդ հոդվածի 3-րդ մասով նախատեսված ընթացակարգին դիմելը հնարավոր է միայն 2-րդ մասով նախատեսված ընթացակարգի սպառմամբ։

1.3. Սահմանադրության 202-րդ հոդվածի 2-րդ և 3-րդ մասերը կոնկրետացված են ԱԺ կանոնակարգի 19-րդ գլխում։ Որպեսզի Ազգային ժողովը իրավունք ունենա Սահմանադրության 202-րդ հոդվածի 3-րդ մասով սահմանված կարգով պատգամավորների 3/5-րդի որոշմամբ Սահմանադրության փոփոխությունների նախագիծը դնել հանրաքվեի, անհրաժեշտ է, որ նախագիծը երկրորդ ընթերցմամբ չընդունվի Ազգային ժողովի կողմից։

1.4. Ազգային ժողովի կողմից նախագիծ չընդունվելը իրավական հասկացություն է, որի բովանդակությունը սահմանված է ԱԺ կանոնակարգում, այսինքն՝ այն օրենքում, որին համապատասխան պետք է գործի ԱԺ-ն՝ համաձայն Սահմանադրության 88-րդ հոդվածի 5-րդ մասի։ Չընդունված համարվելու համար նախագիծը պետք է հաջորդաբար անցնի հետևյալ 5 փուլերը․

1) ԱԺ-ն պետք է առաջին ընթերցմամբ առնվազն 2/3-րդ ձայներով ընդունի նախագիծը,
2) ԱԺ-ն պետք է երկրորդ ընթերցմամբ քննարկի նախագիծը,
3) ԱԺ-ն պատգամավորների ձայների մեծամասնությամբ պետք է որոշում կայացնի նախագիծը Սահմանադրական դատարան ուղարկելու մասին (ԱԺ կանոնակարգի 86-րդ հոդվածի 2-րդ մաս),
4) Սահմանադրական դատարանը պետք է նախագիծը ճանաչի Սահմանադրությանը համապատասխանող,
5) Ազգային ժողովը պետք է երկրորդ ընթերցմամբ մերժի նախագծի ընդունումը (86-րդ հոդվածի 4-րդ և 5-րդ մասեր)։

1.5. Վերը նշված փուլերից որևէ մեկը չանցնելու պարագայում, նախագիծը համարվում է ոչ թե չընդունված, այլ՝ շրջանառությունից հանված։ Նման կարգավորում են նախատեսում ԱԺ կանոնակարգի 85-րդ հոդվածի 3-րդ մասը՝ 68-րդ հոդվածի 1-ին մասի 4-րդ կետի հետ համակցության մեջ, ինչպես նաև 79-րդ հոդվածի 7-րդ մասը՝ 86–րդ հոդվածի 1-ին մասի հետ համակցության մեջ։

1.6. Մինչդեռ Ազգային ժողովը սահմանափակվել է միայն առաջին ընթերցմամբ նախագիծը չընդունելով և անմիջապես դիմել Սահմանադրության 202-րդ հոդվածի 3-րդ մասով սահմանված ընթացակարգին՝ խախտելով Սահմանադրությունը և ԱԺ կանոնակարգը։

2. Սահմանադրական փոփոխությունների նախագիծը որևէ պարագայում չի կարող շրջանցել սահմանադրական վերահսկողությունը։  

2.1. Այն հանգամանքը, որ Սահմանադրության 202-րդ հոդվածի որևէ մասում չի խոսվում այն մասին, որ Սահմանադրության փոփոխությունների նախագիծը պետք  է անցնի նախնական սահմանադրական վերահսկողություն, չի նշանակում, որ այդ հոդվածը պետք է ընթերցել և մեկնաբանել Սահմանադրության մյուս նորմերից վերացարկված։

2.2.  Անկախ նրանից, թե Սահմանադրության փոփոխությունների նախագիծը դրվում է հանրաքվեի (202-րդ հոդվածի 1-ին և 3-րդ մասեր), թե ընդունվում է Ազգային ժողովի կողմից (202-րդ հոդվածի 2-րդ մաս), Սահմանադրությունը նախատեսում է նախագծի նախնական սահմանադրական վերահսկողության պարտադիր պահանջ։ Այդ պահանջը ուղղակիորեն սահմանված է Սահմանադրության 168-րդ հոդվածի 2-րդ մասում, որը սահմանում է, որ Սահմանադրական դատարանը «մինչև Սահմանադրության փոփոխությունների նախագծի, ինչպես նաև հանրաքվեի դրվող իրավական ակտերի նախագծերի ընդունումը որոշում է դրանց համապատասխանությունը Սահմանադրությանը», իսկ 169-րդ հոդվածի 2-րդ մասի 1-ին նախադասությամբ էլ իմպերատիվ պահանջ է նախատեսում Ազգային ժողովի համար, որ «Սահմանադրության 168-րդ հոդվածի 2-րդ կետով սահմանված դեպքերում Սահմանադրական դատարան դիմում է Ազգային ժողովը` Սահմանադրության փոփոխությանը ․․․ վերաբերող հարցերով»:

2.3. Ակնհայտ է, որ Սահմանադրական վերոհիշյալ նորմերը Սահմանադրական դատարան դիմելու պահանջից որևէ բացառություն չեն սահմանում այն դեպքերի համար, երբ նախագիծը հանրաքվեի է դրվում Սահմանադրության 202-րդ հոդվածի 3-րդ մասի համաձայն։

2.4. Այն, որ Սահմանադրական դատարան դիմելն այս պարագայում Ազգային ժողովի պարտականությունն է, պարզորոշ երևում է նաև 169-րդ հոդվածի կառուցվածքից, որի 1-ին մասում նախատեսված են այն դեպքերը, երբ Սահմանադրական դատարան դիմելը համապատասխան սուբյեկտների հայեցողությունն է։ Դա հստակ արտահայտված է «կարող են դիմել»բառակապակցությամբ։ Օրինակ, պատգամավորների մեկ հինգերորդը, կառավարությունը կարող են նորմատիվ իրավական ակտերի սահմանադրականության հարցերով դիմել Սահմանադրական դատարան։ Մինչդեռ, 169-րդ հոդվածի 2-րդ, 3-րդ, 4-րդ և 5-րդ մասերով՝ առանձին մասերի տեսքով, կարգավորված են այն դեպքերը, երբ Սահմանադրական դատարան դիմելը համապատասխան մասերում նշված սուբյեկտների պարտականությունն է։ Այս մասերում բացակայում է «կարող են դիմել» բառակապակցությունը, փոխարենը օգտագործվում է «դիմում է» բառակապակցությունը: Այս նույն տրամաբանության մեջ, 169-րդ հոդվածի     2-րդ մասը Ազգային ժողովի համար որպես պարտականություն է նախատեսում Սահմանադրական դատարան դիմելը նաև վերպետական միջազգային կազմակերպություններին անդամակցության կամ տարածքի փոփոխությանը վերաբերող հարցերով, քաղաքացիական նախաձեռնության կարգով հանրաքվեի դրվող օրենքի նախագծի հարցերով (նույն 2-րդ մաս), կառավարության համար՝ միջազգային պայմանագրերի վավերացման հարցերով (3-րդ մաս), դատարանների համար՝  իրենց վարույթում գտնվող կոնկրետ գործով կիրառման ենթակա նորմատիվ իրավական ակտի սահմանադրականության հարցով (4-րդ մաս), Ազգային ժողովի խորհրդի համար՝ պատգամավորի լիազորությունները դադարեցնելու վերաբերյալ (5-րդ մաս)։

2.5. Սահմանադրական վերահսկողության առանցքային նշանակությունը և այն շրջանցելու անթույլատրելիությունը պայմանավորած է Սահմանադրական դատարանի ստուգման առարկայով։ Սահմանադրական դատարանը պարտավոր է ստուգել Սահմանադրության փոփոխությունների ցանկացած նախագծի համապատասխանությունը՝

ա) Սահմանադրության անփոփոխելի 1-ին, 2-րդ, 3-րդ և 203-րդ հոդվածներին,

բ) Սահմանադրությանը՝ իր ամբողջության մեջ, քանի որ Սահմանադրության մեջ՝ որպես պետության հիմնական օրենքում, սկզբունքորեն անթույլատրելի են ներքին հակասությունները և աններդաշնակությունները։

Այս կարգավորումների հիմքում դրված է այն առանցքային սկզբունքը, որ ինչպես պետական իշխանության մարմինները, այնպես էլ ընտրողների տեսքով դրսևորվող ժողովուրդը կաշկանդված են իրավունքով, տվյալ դեպքում՝ Սահմանադրությամբ։

2.6. Սահմանադրության 168-րդ հոդվածի 2-րդ կետից ուղղակիրոեն բխում է, որ սահմանադրական վերահսկողության առարկա չի կարող դառնալ միայն նոր Սահմանադրության նախագիծը, քանի որ այս պարագայում բացակայում այն մասշտաբը, դրույթը, որին համապատասխանելը պետք է ստուգվի Սահմանադրական դատարանի կողմից։

   II.    Նախագծի բովանդակային խնդիրները

Նախագծի հապճեպ և առանց բովանդակային քննարկման ընդունման արդյունքում այն պարունակում է մի շարք լրջագույն բովանդակային խնդիրներ, հակասություններ Սահմանադրության անփոփոխելի հոդվածների, ինչպես նաև միջազգայնորեն ընդունված չափորոշիչների հետ բախումներ։

1. Անթույլատրելի է փոփոխությունների կատարումը իրավական ներգործության տեսանկյունից սպառված սահմանադրական նորմերում:

1.1. 213-րդ հոդվածը գտնվում է Սահմանադրության 16-րդ գլխում, որը նախատեսում է «Եզրափակիչ և անցումային դրույթներ»։ Անվանումն էլ հուշում է, որ դրանք ըստ էության «անցումային» են, դրանց նպատակը Սահմանադրության այլ դրույթների կենսագործումն ապահովելն է, և ժամանակի ընթացքում դրանք կորցնում են իրենց կարգավորիչ ուժը և ներգործությունը։ 2015թ․ խմբագրությամբ Սահմանադրության 213-րդ հոդվածի 1-ին նախադասության կարգավորիչ նշանակությունը սպառվել է Սահմանադրության 7-րդ գլխի («Դատարանները և Բարձրագույն դատական խորհուրդ») ուժի մեջ մտնելով։ Նույնը վերաբերում է նաև 213-րդ հոդվածի       2-րդ նախադասությանը, որի իրավաբանական նշանակությունն էլ սպառվել է այն բանի ուժով, որ Սահմանադրության 7-րդ գլխի ուժի մեջ մտնելուց հետո Սահմանադրական դատարանի դատավորները նշանակվում են ըստ այդ գլխում սահմանված նոր կարգավորումների։

2. Սահմանադրության փոփոխությունները դատավորների լիազորությունների դադարման և դադարեցման հիմք չեն։

2.1. 2015թ․ խմբագրությամբ Սահմանադրության 164-րդ հոդվածի 8-րդ և 9-րդ մասերը սպառիչ թվարկում են դատավորների լիազորությունների դադարման և դադարեցման հիմքերը և չեն սահմանում Սահմանադրության փոփոխությունների միջոցով Սահմանադրական դատարանի դատավորների լիազորությունների դադարեցման հնարավորություն։ Այս հիմքերը դատավորի անկախության կարևորագույն երաշխիքներ են։ Հետևաբար,  քանի դեռ չեն փոփոխվել Սահմանադրության 7-րդ գլխում ամրագրված Սահմանադրական դատարանի  դատավորի պաշտոնավարման վերաբերյալ դրույթները, անցումային դրույթներով անհնարին և անթույլատրելի է դատավորի կարգավիճակի վատթարացումը և նրանց՝ իրենց պաշտոնում անփոփոխելիության երաշխիքից զրկելը։  Ավելին, Սահմանադրության 7-րդ գլխում նման փոփոխություններ կատարելու պարագայում անգամ  այդ փոփոխությունների անցումային դրույթներում պետք է լինեն իրավակարգավորումներ առ այն, թե ինչպես են դրանք կատարվելու։

3. Նախագիծը ստեղծում է սահմանադրական արդարադատությունը կաթվածահար անելու ռիսկ, սահմանադրական ճգնաժամ։

3.1. Նախագծով առաջարկվող 213-րդ հոդվածի 1-ի մասով Սահմանադրության փոփոխությունների պաշտոնական հրապարակմանը հաջորդող օրվանից անհապաղ դադարեցվում են մինչեւ Սահմանադրության 7-րդ գլխի ուժի մեջ մտնելը նշանակված Սահմանադրական դատարանի նախագահի և անդամների պաշտոնավարումը։ Թափուր տեղերը համալրելու կարգը սահմանելու համար նախատեսվում է օրենքի ընդունում՝ սահմանադրական փոփոխությունները ուժի մեջ մտնելուց հետո երկամսյա ժամկետում (ինչը նույնանում է թափուր տեղեր առաջանալու պահի հետ)։ Այսինքն՝ հանրաքվեի արդյունքների հրապարակման հաջորդ օրվանից Սահմանադրական դատարանը չի գործելու (քանի որ քվորում չի լինի 7 դատավորների լիազորությունների դադարեցման արդյունքում), իսկ նոր կազմով Սահմանադրական դատարանի գործունեության վերսկսման համար դեռ պահանջվելու է թափուր պաշտոնների համալրման կարգ նախատեսող օրենքի ընդունում, և դրան համապատասխան առաջադրումների ու Ազգային ժողովի կողմից ընտրության գործընթաց, որը կարող է անհայտ ժամանակով ձգձգվել։ Այս ժամանակահատվածում քաղաքացիները զրկված կլինեն սահմանադրական արդարադատության միջոցով իրենց իրավունքների պաշտպանությունից,  Ազգային ժողովի կողմից չեն կարող վավերացվել միջազգային պայմանագրեր։ Կաթվածահար կլինի ողջ պետական համակարգը։

4. Նախագիծը քաղաքականացնում է Սահմանադրական դատարանը, ավելին՝ տասնյակ տարիներ այն շարունակելու է մնալ քաղաքականացված։

4.1. Սահմանադրական դատարանի թափուր պաշտոնների համալրման հարցի կարգավորումը թողնելով օրենքի մակարդակի՝ նախագիծը նաև որևէ չափանիշ չի նախատեսում այդ ընթացակարգի համար, որը թույլ կտա զսպել Սահմանադրական դատարանի քաղաքականացման գործընթացը։ Դա լի է այն վտանգավոր հետևանքով, որ Սահմանադրական դատարանի 9 դատավորներից 7-ի լիազորությունների դադարեցման դեպքում Սահմանադրական դատարանը ձևավորվելու է պահի քաղաքական իշխանության կողմից՝ իր քիմքին և պահանջներին համապատասխան (իսկ 1 անդամն էլ արդեն իսկ նշանակված է իշխող քաղաքական ուժի կողմից)։ Դեռևս «վաղ կենսաթոշակի» սխեման նախատեսող օրենքի նախագծի վերաբերյալ կարծիքում (CDL-AD(2019)024) Վենետիկի հանձնաժողովը ընդգծել է, որ Սահմանադրական դատարանի դատավորների անփոփոխելիությունը «նախատեսված է Սահմանադրական դատարանի դատավորներին օրվա քաղաքական մեծամասնության ազդեցությունից պաշտպանելու համար։ Անընդունելի կլիներ, եթե յուրաքանչյուր նոր կառավարություն կարողանար իր ընտրությամբ գործող դատավորներին փոխարինել նոր դատավորներով»   (58-րդ և 63-րդ կետեր)։ Հանձնաժողովը հղում է կատարում նաև իր ավելի վաղ կարծիքներին, որոնցում ընդգծվում է, որ իշխող քաղաքական ուժը չպետք է կարողանա Սահմանադրական դատարանի բոլոր դատավորներին փոխարինել իրեն հաճո դատավորներով (CDL-STD(1997)020, կետ 21)։

4.2. Ավելին, այս պահին իշխող քաղաքական ուժի կողմից ձևավորված Սահմանադրական դատարանի կազմը տեսականորեն ամբողջությամբ փոփոխվելու է հաջորդ քաղաքական ուժի կողմից՝ 12 տարի հետո։ Այսինքն՝ նախագծով նախատեսված մեխանիզմը Սահմանադրական դատարանը դնում է պահի քաղաքական ուժից ամբողջությամբ կախվածության շարունակական ցիկլի մեջ։

4.3. Նախագիծը հակասում է  դատավորի անփոփոխելիության սկզբունքին։ Այս առումով նախագիծը անգամ ավելի հեռուն է գնում, քան  «վաղ կենսաթոշակի» սխեման նախատեսող օրենքի նախագիծը, որի վերաբերյալ Վենետիկի հանձնաժողովը պարտադիր պայման էր  համարում կամավորությունը:

4.4. Նախագիծը հանրաքվեի դնելու որոշման ընդունման հապճեպությունը ակնհայտ է դարձնում նաև Սահմանադրական դատարանի վարույթում գտնվող կոնկրետ գործերի քննությունը դատարանի այս կազմով  չթույլատրելու իշխանությունների ցանկությունը:

4.5. Վենետիկի հանձնաժողովը արձանագրել էր, որ որևէ տարբերակում չպետք է լինի  մինչև 7-րդ գլուխը ուժի մեջ մտնելը և դրանից հետո նշանակված դատավորների միջև։ Ուստի, նախագիծը խտրական մոտեցում է ցուցաբերում  դատավորների միջև։ Նախագծով նախատեսված չեն անգամ որևէ սոցիալական երաշխիքներ լիազորությունները  դադարեցված  դատավորների համար:

Դավիթ Հարությունյան
ՀՀ արդարադատության նախկին նախարար